（2）宪法的生成和进化过程中的人民的参与。

早在1995年，他就提出法治社会与法治国家的关系问题，认为没有法治国家就难以形成法治社会，没有法治社会就难以支撑法治国家，从而主张社会建设的重要意义。[14]38耄耋之年的郭教授不但这样呼吁，更是身体力行。

三元分析框架与哈贝马斯的程序主义法律范式异曲同工，公民社会与哈贝马斯的公共领域不谋而合。在郭教授的思想体系中，公民社会是和私人社会相辅相成的。私人社会是自然人社会（经济社会），公民社会是公民作为政治人的社会政治存在。摘要：品读郭道晖教授近十年来，特别是耄耋之年的论著，可以发现他从人本主义出发，以马克思主义人权观为基础，洞察中国实际，提出诸如政治人权是当代中国首要人权，公民权是国家法定的政治权利，以及与黑格尔的市民社会迥异的公民社会等新见解。[5]近年来，他又将法治社会与公民社会理论相联系，提出法治社会要以公民社会为核心，要形成法治社会，则先要构建公民社会。

他在自传中说：黑格尔的《小逻辑》也读过三遍。国家也要在限制社会权力的运作与行使的同时，通过法治化的管理方式，对社会组织的成立与活动进行宪法与法律的保障。法治政府的最基本特征是职权法定，政府把自身的权力自觉地限制在宪法、法律、法规的范围内，严格依法办事。

二是为实施行政许可法等法律，国务院及其部门、省级和较大的市人大及其常委会和人民政府开展对法规、规章的清理工作。立法是行政执法的前提，但行政执法是立法的目的和落脚点。行政法与其他法律部门一样，本身不是静止的、封闭的、固定的，而是动态的、开放的，随着经济发展、社会进步，立法也必须完善。三是做好行政法规、规章制定工作，一批重要的法规，如政府信息公开条例、行政复议法实施条例、行政机关公务员处分条例等相继出台。

建设法治政府，是推进依法行政要实现的目标。所谓法治政府，是指行政主体自觉运用体现人民根本利益和社会发展要求的法律，按照依法行政的基本要求，管理国家事务、经济文化事业和社会事务，实现政府的组织、职权、行为、程序和责任的法定化。

一是在规范行政机关共同行政行为的法律和调整行政管理的专门法律方面，全国人大常委会审议通过行政许可法、公务员法、食品安全法、突发事件应对法等法律，修改完善治安管理处罚法、国家赔偿法、行政监察法、审计法等法律。一方面，已经制定的行政法律、法规、规章与现实生活还存在一定差距，还跟不上建设法治政府的需要，法律、法规和规章之间，有的还不够衔接、协调和一致，有的甚至相抵触。进一步细化和规范立项、起草、审议、决定、公布、备案审查以及清理、立法前论证、立法后评估、解释等各个环节的程序，促进立法质量不断提高。涉及地方的，要听取地方的意见。

规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年定期清理一次的制度要切实贯彻执行。另一方面，随着社会公众对公平正义的呼声日益高涨、对保障自身合法权益的要求日益强烈以及政府进行社会管理创新的任务更加繁重，行政立法工作面临更为错综复杂的局面。重点加强对违法增加公民、法人和其他组织义务或者影响其合法权益，搞地方或行业保护、部门本位等内容的法规、规章的备案审查工作。法律法规规章草案涉及其他部门职责的，要充分听取相关部门的意见。

建立健全法律工作者和理论研究人员相结合的专家咨询论证制度。坚持职权法定原则对政府职能权限责任的界定提出新的任务，也对行政立法提出了新的更高的要求。

法律体系形成后，国家立法机关和有法规、规章制定权的人民政府把更多的精力放到法律、法规、规章的修改完善和配套法规、规章的制定上来，如修改了兵役法、居民身份证法、农业技术推广法等重要法律。瞭望新闻周刊 进入专题： 行政立法 。

此外，国务院组成部门、直属机构、国务院国资委以及部分经法律授权的国务院直属事业单位可以制定部门规章，省级和较大的市的人民政府可以制定地方政府规章。通过制定法律、法规设定价值目标，引导实践、推动改革、促进发展，并通过立法调整关系、凝聚共识、协调利益、整合资源。由于各级行政机关全面履行政府职能，无论是经济调节、市场监管，还是社会管理和公共服务，都必须依法进行，因此行政立法的任务繁重。对有关机关提出的对法规、规章的违宪违法审查要求和其他机关、团体、单位以及公民提出的对法规、规章的违宪违法审查建议，要按照有关规定认真研究办理。法律由全国人大及其常委会制定，国务院可提出法律案，不少现行法律的起草就是国务院相关部门负责的。进一步发扬民主，保证民众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现，保障公民通过多种途径参与立法活动。

2002年11月，党的十六大指出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，并明确提出推进依法行政的重要任务。立法规划编制逐步规范，法律、法规、规章的立项、起草、审议、决定、公布等各个环节的程序逐步完善，备案审查工作稳步开展，立法技术规范渐趋成熟。

在经济领域尚未制定法律的，全国人大及其常委会也可授权国务院对部分事项先制定行政法规。另外，要妥善处理立法与行政改革创新的关系，既坚持法定原则，不突破宪法和法律的规定去搞改革，又大力推进改革并先行试点，避免以不完善的制度否定改革。

此后，国务院将依法行政确定为政府工作必须遵循的基本准则，于2004年3月发布《全面推进依法行政实施纲要》，设定经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。另一方面，本着解放思想、实事求是的原则，对经济发展、社会改革中的重大决策，有的可以先立法后行动或先行试点，取得经验后再实施。

各级立法机关、有法规规章制定权的政府及部门，要依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护法制的统一和尊严。一方面，法律来源于实践，立法工作应当及时将改革发展实践中出现的社会关系和实践经验加以确认和规范坚持职权法定原则对政府职能权限责任的界定提出新的任务，也对行政立法提出了新的更高的要求。进一步发扬民主，保证民众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现，保障公民通过多种途径参与立法活动。

建设法治政府，是推进依法行政要实现的目标。此外，国务院组成部门、直属机构、国务院国资委以及部分经法律授权的国务院直属事业单位可以制定部门规章，省级和较大的市的人民政府可以制定地方政府规章。

立法规划编制逐步规范，法律、法规、规章的立项、起草、审议、决定、公布等各个环节的程序逐步完善，备案审查工作稳步开展，立法技术规范渐趋成熟。法律规范具有规范、指导和保障等功能。

进一步细化和规范立项、起草、审议、决定、公布、备案审查以及清理、立法前论证、立法后评估、解释等各个环节的程序，促进立法质量不断提高。而且，立法要符合经济社会发展规律，从实际出发，合理规定公民、法人和其他组织的权利与义务，科学配置国家机关的权力与责任。

所谓法治政府，是指行政主体自觉运用体现人民根本利益和社会发展要求的法律，按照依法行政的基本要求，管理国家事务、经济文化事业和社会事务，实现政府的组织、职权、行为、程序和责任的法定化。按照有利于激发社会活力和竞争力、解放和发展生产力、维护公平正义的要求，重点要加强有关完善经济体制、改善民生的立法，发展社会事业，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾，切实增强法律法规的及时性、科学性和可操作性，特别是要加强和完善调整行政主体、规范行政行为、加强政府自身建设等立法，规范政府架构和权力运行，依法推进法治政府建设。同时，加强法规、规章的备案审查工作，围绕贯彻实施行政强制法对行政法规、地方性法规进行专项清理。一方面，已经制定的行政法律、法规、规章与现实生活还存在一定差距，还跟不上建设法治政府的需要，法律、法规和规章之间，有的还不够衔接、协调和一致，有的甚至相抵触。

更加注重发挥立法在国家行政管理中的重要作用当前我国国内外环境更为复杂，挑战增多。法治政府的最基本特征是职权法定，政府把自身的权力自觉地限制在宪法、法律、法规的范围内，严格依法办事。

2010年10月，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》。10年来，行政管理领域的立法取得重要进展。

对有关机关提出的对法规、规章的违宪违法审查要求和其他机关、团体、单位以及公民提出的对法规、规章的违宪违法审查建议，要按照有关规定认真研究办理。进一步发挥人大及其常委会、政府法制机构在立法中的主导作用，克服立法过程中的部门本位主义和地方保护倾向，积极探索开展行政立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估等工作。